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2000 - Asignación de Recursos en Educación
EL NUEVO CONTEXTO DE LOS VIEJOS PROBLEMAS
La Economía de la Educación es una disciplina cuyos corolarios y práctica
atañen, esencialmente, a la asignación de recursos en el sector. Esto ha sido
así casi desde sus mismos orígenes: de una forma u otra, las estimaciones de las
tasas de retorno, los estudios de las funciones de producción, los análisis y
sugerencias de introducción de mecanismos de mercado y los menos ambiciosos
diagnósticos y estudios descriptivos sobre el gasto educativo, tienen como común
denominador la mejora de la distribución de los recursos destinados a la
educación.
Naturalmente, ninguna de estas áreas se desarrolla independientemente del
contexto histórico y social en que tienen lugar los distintos estudios y
propuestas. Así, por ejemplo, el objetivo de la utilización de las funciones de
producción como herramienta para la orientación de políticas públicas en
educación cambió a partir de mediados de la década del setenta con la
restricción fiscal desatada a partir de la crisis del petróleo. En sus
comienzos, estas funciones tenían por objetivo mejorar la asignación de los
recursos que se estaban destinando al sector. La primera ola del capital humano
se encontraba en su apogeo y de lo que se trataba era de optimizar los recursos
que se asignaban en el marco de un sector que contribuía en forma significativa
al crecimiento económico. Con posterioridad, la confluencia del declive de la
teoría del capital humano, las críticas sobre el vínculo entre educación y
productividad (credencialismo, etc.), la evidencia sobre la escasa o nula mejora
en la distribución del ingreso y la crisis fiscal, entre otras, allanaron el
camino para que los estudios de las funciones de producción comenzaran a
sustentar técnicamente el recorte o contención de los gastos educativos a la vez
que potenciar las ideas sobre la introducción de mecanismos de mercado en el
sector.
Por otra parte, durante la última década, los países de la región han
emprendido una serie de reformas en sus sistemas educativos con la particular
característica de que el contexto de esos emprendimientos es de una marcada
crisis fiscal en la mayoría de ellos. Quizás este sea uno de los motivos que
contribuyan a explicar el renacido -aunque muy paulatino- interés regional en
los temas que suelen discutir los economistas especializados en el sector.
Pero dadas las urgencias y la escasez de recursos, los interrogantes y
requerimientos que se les suele formular giran, en general, alrededor del
financiamiento -es decir, de la fuente y forma de obtención de (más) dinero- o,
en el mejor de los casos, sobre los costos de la escolarización. Sobre el primer
aspecto, es sabido que poco se puede hacer en un contexto en el que las
decisiones sobre la magnitud de los recursos que se asignan se dirimen en
ámbitos distintos al del análisis económico. En cuanto al segundo, desde la
economía, se pueden hacer contribuciones más sustantivas.
Sobre todo, si se considera que aún cuando en apariencia los problemas que se
enfrentan en la actualidad son similares a los de décadas atrás, el contexto en
el que se manifiestan las dificultades y los desafíos, han cambiado
significativamente. En efecto, la discusión sobre la asignación de recursos -y
lo que se deriva de ella-, sigue plenamente vigente, pero los cambios
verificados en las últimas décadas tanto en educación como en el entorno
económico, social e internacional, exigen la revisión de algunos ejes temáticos
que usualmente se dan por sentado o acabados.
Así, si bien la restricción de recursos se presenta como una constante en la
historia del financiamiento de la educación, la crisis fiscal iniciada en los
ochenta, a la que le siguió la baja performance de los sistemas de recaudación
impositiva en los noventa, en conjunción con la masificación de la cobertura
escolar, los deteriorados salarios docentes y los propios procesos de reforma,
entre otros aspectos, imprimen un trasfondo diferente a ese problema. No es
casual que las apelaciones a la eficientización hayan proliferado en los últimos
lustros. Pero con la complejización del problema, las preguntas y sus posibles
respuestas adquirieron, también, otro nivel de dificultad.
En la actualidad ya no se discute solamente la eficiencia en el ámbito
estatal de asignación de recursos sino que se postulan alternativas de mercado
para mejorar esa dimensión. Lo cual, a su vez, introduce nuevos interrogantes
sobre la contribución a la equidad de ese tipo de propuestas. Esto, por su
parte, en un contexto en el que la (mayor) cobertura escolar ya no es un
indicador de equidad sino que, a la par de sus logros cuantitativos, generó
problemas en la faz cualitativa de la prestación del servicio.
Mientras tanto, gran parte de los sistemas educativos continúan atados a las
viejas y simples formas de asignación de recursos a las escuelas (en función de
la matrícula se determinan sus plantas docentes) que parecieran haber perdido la
eficacia de otros tiempos. No obstante, cualquier intento de modificación de los
modelos de organización escolar introduce el problema de la escasez de fondos
para financiar esos cambios. Por eso, si esas formas de asignación resultan
ineficaces, los nuevos interrogantes que se deberían abordar se refieren, entre
otros, a si la escasez de recursos no estaría condicionando, además de la
eficacia, la propia eficiencia del uso de los recursos (si entendemos que la
ineficacia constituye, a su vez, un derroche de estos últimos).
Como se puede ver, cualquier estudio del proceso educativo desde la economía
confluye en interrogantes referidos a la asignación sectorial de recursos; ya se
trate de una perspectiva: a) de macro o micro nivel, b) instrumental o teórica
o, c) prospectiva o retrospectiva. Todo esto, por supuesto, en un contexto
socio-económico, cultural y temporal determinado.
En función de estas consideraciones, el Seminario sobre Asignación de
Recursos en Educación tiene por objetivo discutir algunos de estos ejes a
efectos de aportar elementos para mejorar la equidad, eficiencia y eficacia de
los por sí escasos recursos que se destinan al sector. El temario y algunos de
los interrogantes que se aspira a discutir en las jornadas es el siguiente.
EL TEMARIO A DISCUTIR EN LAS JORNADAS
1. Financiamiento de la educación: fuentes de recursos;
quién paga y quién se beneficia con la educación; rol del Estado en su
financiamiento; es posible determinar ex ante los recursos necesarios para el
sector?; factores de lo que depende esto último; vínculo entre el financiamiento
y la asignación del gasto; financiamiento local o regional y financiamiento
centralizado; experiencias internacionales en el financiamiento educativo;
ventajas y desventajas de la libre disponibilidad y la afectación de los
recursos; competencia o cooperación del financiamiento con los demás sectores
sociales?
2. Equidad en la asignación de recursos en el sector: el
trade-off entre cobertura y calidad (a partir de la masificación de la educación
básica de las últimas décadas); se puede diseñar una asignación de recursos para
la equidad (es decir, ex ante)?; o, ésta es el resultado de las políticas que se
adoptan (es decir, la equidad del gasto es una consecuencia de las acciones,
etc. que se llevan a cabo)?; de la igualdad de oportunidades a la de resultados
y los mecanismos de asignación de recursos para alcanzarlas; incidencia del
gasto educativo en la distribución del ingreso; equidad interna y externa;
homogeneidad de la oferta y heterogeneidad de la demanda.
3. El vínculo entre los recursos y el desempeño educativo:
carrera profesional y estructura salarial docente; el nivel salarial docente;
rigidez en la oferta estatal en la provisión del servicio; los modelos de
organización escolar: centralización o descentralización en la administración de
los recursos?; los estudios de las funciones de producción educativa; el rol (y
carencia) de incentivos; resultados en escuelas privadas y estatales: recursos
disponibles o factores educativos?; el problema del principal-agente y los
incentivos para mejorar la eficacia de la asignación de esos recursos.
4. Eficiencia y eficacia del gasto sectorial: diferentes
dimensiones de la eficiencia (de asignación, técnica); vigencia o no del enfoque
de la tasa de retorno para guiar la inversión educativa y, por lo tanto, de su
uso para mejorar la eficiencia de asignación; trade-off entre eficiencia y
equidad; son economicistas los criterios de costo-efectividad?; ausencia o
carencias en el diseño del planeamiento y evaluación de los programas y acciones
educativas; condicionantes a la eficiencia (técnica) a pesar de las apelaciones
permanentes a la misma; el marco conceptual de la economía institucional: su
aplicabilidad al sistema educativo; existen diferencias en su poder explicativo
para la macro administración del sistema y para las escuelas?
5. Propuestas alternativas a la provisión estatal de
recursos: origen de las mismas (fallas en la provisión estatal del servicio);
introducción de mecanismos de mercado y diferencias (vouchers compensatorios,
vouchers puros); pertinencia para los distintos sistemas; cuánto hay de nuevo en
la teoría de los cuasi-mercados en aquellos sistemas que ya asignan subsidios a
la educación de gestión privada (es decir, hay diferencias? y si las hay,
cuáles, etc.)? ventajas teóricas y dificultades fácticas de los mecanismos de
mercado respecto de los estatales (eficiencia vs. equidad y libertad vs.
equidad); rol del Estado en el financiamiento y provisión del servicio;
experiencias internacionales en la provisión no-estatal de la educación.
6. Sustentabilidad y gestión de las reformas educativas: el
rol e influencia de las instituciones en el diseño e implementación de las
políticas (v.g., regulaciones); los condicionantes del contexto socio-económico
(y, por lo tanto, fiscal); la influencia de los organismos multilaterales de
crédito: mito o realidad?; el rol de los actores locales y su relación con esos
organismos; diseño de mecanismos y fórmulas de distribución de recursos;
ventajas y dificultades de la centralización y la descentralización del gasto;
el problema salarial docente (como condicionante de las reformas); los costos de
transacción y la administración de la organización educativa.